汉中市汉台区人民政府行政复议决定书(郭某、许某)

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申请人:郭某，男，汉族，住汉中市汉台区武乡镇。

申请人：许某，男，汉族,住汉中市汉台区武乡镇。

共同委托代理人：隗伟，北京翰汇律师事务所律师。

被申请人:汉中市汉台区武乡镇人民政府，地址：汉中市汉台区武乡镇汉武路43号，统一社会信用代码：116107020160940998。

法定代表人：李竞，镇长。

申请人不服汉中市汉台区武乡镇人民政府2025年5月15日作出的《关于郭某、许某申请土地权属争议调查处理有关情况的函》，向本机关申请行政复议，本机关已于2025年7月30日依法受理,听取了申请人意见，被申请人在法定期限内向本机关提交了书面答复和证据材料，现复议终结。

申请人请求：撤销汉中市汉台区武乡镇人民政府2025年5月15日作出的《关于郭某、许某申请土地权属争议调查处理有关情况的函》，责令被申请人重新对申请人提出的土地权属争议事项作出处理决定；请求确认申请人具有汉台区武乡镇宋沟村集体经济组织成员资格。

申请人称：被申请人作出的《关于郭某、许某申请土地权属争议调查处理有关情况的函》事实认定不清、适用法律错误、程序违法，严重侵害了申请人的合法权益，具体理由如下:

一、关于历史背景中土地流转及搬迁的认定存在错误。被申请人称申请人“自愿把其承包地、林地交回村委会归村集体所有”与实际情况不符。实际情况是，村委会与汉中富山农林科技发展有限公司签订30年土地流转合同取得30万元承包金，主要用于垫付搬迁费用。案涉《土地流转合同》有明确约定，土地属于租赁，有30年租赁期限。该份合同可以体现，土地仅仅是租赁，并不存在土地使用权、承包权收回。另外，村委会未收回案涉案土地的使用权、承包经营权。基于《行政诉讼法》的规定，行政单位应当就其作出的具体行政行为举证，否则应承担举证不利的责任。本案中，并不存在相关的土地收回程序、土地收回决定,被申请人的主张不能成立。同时，需要指出的是，申请人参与搬迁是基于改善生存环境的政策性要求，村委会利用申请人对政策的信任，以租赁形式流转土地，事后告知承包经营权、土地使用权被收回，明显违反《承包法》的规定。二、被申请人认为申请人的情况“并非土地权属纠纷”，属于“村级自治组织自治活动”，该认定与事实不符。申请人承包的土地、林地被租赁流转，申请人不被认定为集体经济组织成员，无法享受相关权益，这直接涉及土地权属及衍生权益的归属问题，属于土地权属纠纷范畴。被申请人对此不予处理，是不作为的表现,违反了相关法律法规关于政府处理土地权属争议的职责规定。三、被申请人对村集体经济组织成员资格界定程序违法，认定结果对申请人的权利义务产生实质性影响，与申请人具有利害关系。被申请人以2018年4月宋沟村农村产权制度改革工作会议表决结果为由，认定申请人未被登记为村集体经济组织成员，该认定违法。该会议讨论涉及申请人作为“寄存户”的成员资格问题，首先，申请人被认定为“寄存户”错误，其次，申请人并未收到会议通知，无法参与讨论和表达意见，剥夺了申请人的参与权和申辩权，违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》中关于涉及村民利益事项应充分听取村民意见的规定，程序违法。同时，根据法律规定，集体经济组织成员资格的认定应综合考虑户籍、生产生活联系等因素，申请人户口仍在宋沟村，且在原村有承包地等历史权益，不应被排除在外。四、被申请人建议申请人将户口迁至实际居住村并申请认定为当地集体经济组织成员，该建议忽略了申请人在原村的合法权益，被申请人作出的该建议实质上是转移矛盾。申请人在宋沟村有历史承包地、林地，且户口仍在该村，迁户并不能解决原村权益被侵害的问题，反而可能导致申请人既失去原村权益，又难以在迁入村获得平等权益，进一步损害申请人利益。

综上所述，被申请人作出的《关于郭某、许某申请土地权属争议调查处理有关情况的函》事实认定不清、适用法律错误、程序违法，其认定内容对申请人的权利义务产生实质性影响，与申请人具有利害关系，对申请人后续维权程序产生羁绊，严重侵害了申请人的合法权益。

申请人为支持其复议请求提交的证据材料有：1.《关于郭某、许某申请土地权属争议调查处理有关情况的函》;2.快递底单；3.妥投记录。

被申请人汉中市汉台区武乡镇人民政府答复称：一、郭某、许某申请处理的事项：郭某、许某《履行法定职责申请书》所申请的事项为按照《中华人民共和国土地管理法》第14条规定，对申请人与被申请人就汉台区武乡镇宋沟村7组的23.9亩土地权属争议进行调解处理，并限期作出具体处理决定；

二、答复人作出的《调查处理函》主要内容：基于以下事实，郭某、许某在2004年之前居住在汉台区武乡镇宋沟村6、7组，经村委会及6、7组研究，决定参照汉台区扶贫办发【2003】13号文件，按照“5+1”扶贫搬迁政策，宋沟村6、7组村民采取社会搬迁的方式自愿进行搬迁。原则上采取投亲靠友异地搬迁，村内其他组上搬迁。同时，6、7组村民自愿把其承包地、林地交回村委会归村集体所有，承包经营权归村集体所有，由村委会进行统一集中流转，取得承包费后解决搬迁资金问题。郭某于2004年9月7日领取在铺镇莲花村入户杂资费120元、2024年9月7日领到搬迁费600元，2024年9月1日领取退耕还林粮款5934元，2004年10月14日领取7组退耕还林5亩粮款1100元,2004年11月30日领取退耕还林款900元。许某户籍1人，当时系男到女方落户，2005年4月12日签字领取搬迁费现金6000元。2005年申请人郭某陆续从汉中富山农林科技发展有限公司承包方处领取现金14000元。郭某、许某在领取移民搬迁补助款后，户口仍然留在村上不迁出，形成户口空挂，实际与家庭成员一同居住在迁入地，因搬迁群众户籍迁走，原宋沟六、七组解散，其土地、林地权属按照搬迁群众协商一致，属于宋沟村集体所有。

三、郭某、许某村集体经济组织成员问题：郭某、许某是否是原集体组织成员问题。依照《中华人民共和国农村集体经济组织法》第十二条第一款规定:“农村集体经济组织通过成员大会，依据前条规定确认农村集体经济组织成员”。第五十六条第一款规定:“对确认农村集体经济组织成员身份有异议，或者农村集体经济组织因内部管理、运行、收益分配等发生纠纷的，当事人可以请求乡镇人民政府、街道办事处或者县级人民政府农业农村主管部门调解解决;不愿调解或者调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院提起诉讼”，因郭某、许某原集体组织已经解散，故，无法进行调解，答复人没有法定职权对二申请人集体组织成员资格事项作出处理决定。答复人作出的《调查处理函》也没有对郭某、许某集体组织成员作出处理，只是根据现有的事实状态，进行了客观描述。

四、郭某、许某土地权属争议问题：根据郭某、许某提交的材料以及答复人调查核实的事实，郭某、许某基于土地承包取得的农村土地承包经营权。依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作;对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。第十四条第四项规定，农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属争议案件受理。根据上述规定，土地所有权和使用权争议，由人民政府作出处理决定，但农村土地承包经营权争议案件不属于人民政府处理土地权属争议的受理范围。

五、行政争议实质解决意见：郭某、许某就案涉事项争议，已经多次通过信访、行政复议等程序提出诉求，答复人认为，本案的实质法律关系就是郭某、许某集体组织成员资格问题，因答复人没有法定职权对案涉事项作出实体性处理决定，二申请人应当通过法定程序主张权利，反复通过程序空转主张权利，只能浪费行政资源。综上，二申请人复议请求没有法律依据，答复人作出的《调查处理函》已经释明了案件处理的法定程序和法律依据，案涉事项不属于答复人管辖和处理范围，请求依法驳回申请人的复议请求。

被申请人提交的主要证据材料有：1.汉中市汉台区武乡镇人民政府统一社会信用代码证书;2.法定代表人身份证明；3.汉中市汉台区武乡镇人民政府关于郭某、许某申请土地权属争议调查处理有关情况的函;4.郭某、许某行政复议申请书;5.《汉中市汉台区扶贫开发领导小组办公室关于进一步加强移民扶贫管理工作的通知》（汉区扶办发〔2003〕13号）;6.关于宋沟村六、七组搬迁及解散的情况说明;7.宋沟村集体土地权属证明材料；8.宋沟村与汉中富山农林科技发展有限公司签订的土地承包合同；9.郭某、许某领取搬迁款的资料；10.武乡镇宋沟村交铺镇莲花村入户费资料；11.汉台区人民政府行政复议决定书（汉区政复决字〔2024〕26号、汉区政复决字〔2024〕31号）；12.汉中市人民政府行政复议决定书（汉政复决字〔2025〕20号）。

本机关审理查明：汉中市汉台区人民政府2025年1月24日收到申请人郭某、许某提交的《履行法定职责申请书》，申请事项为：依法按照《中华人民共和国土地管理法》第14条规定，对申请人与被申请人就汉台区武乡镇宋沟村7组的23.9亩土地权属争议进调解处理，并限期作出具体处理决定。该申请书陈诉事实和理由称：申请人系汉台区武乡镇宋沟村村民，是本村集体经济组织成员，在本村拥有合法土地。申请人郭某在宋沟村7组拥有承包地共计15亩，其中耕地12亩、水田3亩;申请人许某在宋沟村6组拥有承包地共计8.9亩，其中耕地6.89亩，水田1.9亩。2004年申请人所在村组组织贫困人口移民搬迁，土地租赁给第三人使用。后续地方开展确权登记工作时，申请人要求确权，却被告知土地已被征收，争议据此产生。申请人认为，案涉土地仅为租赁，并未发生土地征收、使用权并未收回，申请人仍是承包权人，依法应当确认申请人承包权人身份，就案涉土地权属给予确认。《中华人民共和国土地管理法》第14条:土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。申请人与被申请人系个人与单位之间的争议，申请人为维护自身合法权益，现依法提出申请，请求汉台区人民政府限期处理。

另查明，申请人郭某为汉台区武乡镇宋沟村七组村民，申请人许某为汉台区武乡镇宋沟村六组村民，2004年宋沟村六、七组实施整体移民搬迁，采取投亲靠友等方式，将村民从宋沟村六、七组整体搬迁至他处。2004年1月1日，汉台区武乡镇宋沟村村民委员会与汉中富山农林科技发展有限责任公司签订了“一、土地山林经营《山地林地经营承包合同》，该合同约定:承包范围，宋沟村六、七原范围内所有土地，山林及土地林区上面的覆盖物，如松林，退耕还林、地下矿藏等。二、承包期限,2004年1月1日至2034年12月30日。承包金为30万元(特别说明:此资金主要用于垫付六、七组群众移民搬迁费用)。三、甲方(注:宋沟村委会)要按合同约定在2004年6月30日以前保证100%完成移民搬迁32户121人,并妥善安排好移民群众生活、生产，确保移民安居乐业”。随后，宋沟村向铺镇莲花村支付了迁户管理费(由宋沟迁入莲花村16人x300元)4800元，入户费6.7万元，申请人郭某的女儿、女婿及孙女于2004年7月从异地迁入汉台区铺镇莲花村，三人取得了新搬迁地的宅基地和承包地，享受村民待遇。郭某于同年9月7日领取了600元搬迁费和在莲花村入户杂资费120元，一直没有将本人及配偶户籍从宋沟村迁出。申请人许某于2005年4月12日领取了搬迁费6000元，一直没有将户籍从宋沟村迁出。2018年4月宋沟村召开产权制度改革工作会议，会议记录载明:“参会40人全部不同意六、七组寄存户口成为集体经济组织成员”。

2022年10月，申请人郭某、许某先后向汉中市自然资源局、武乡镇政府邮寄书面政府信息公开申请，要求依法公开汉台区武乡镇宋沟村六、七组移民搬迁项目所涉审批文件，具体内容包括:“1、所涉移民搬迁项目(汉台区武乡镇宋沟村六、七组)的省政府或国务院的征地批复文件;2、所涉移民搬迁项目(汉台区武乡镇宋沟村六、七组)的征收土地公告;3、所涉移民搬迁项目(汉台区武乡镇宋沟村六、七组)的补偿安置方案:批复文件，以及补偿安置方案的征求意见情况，根据公众意见修改情况;4、所涉移民搬迁项目(汉台区武乡镇宋沟村六、七组)的社会稳定风险评估报告;5、所涉移民搬迁项目(汉台区武乡镇宋沟村六、七组)的土地征收、房屋拆迁补偿补助费用的发放、使用情况以及足额到位的证明文件;6、所涉移民搬迁项目(汉台区武乡镇宋沟村六、七组)的拟征收土地现状调查报告;7、所涉移民搬迁项目(汉台区武乡镇宋沟村六、七组)的一书四方案;8、所涉移民搬迁项目(汉台区武乡镇宋沟村六、七组)的国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划(城市总体规划);9、所涉移民搬迁项目(汉台区武乡镇宋沟村六、七组)的地籍调查表、地上附着物与青苗登记表;10、所涉移民搬迁项目(汉台区武乡镇宋沟村六、七组)的搬迁协议”。

2022年11月10日，汉中市自然资源局对申请人郭某、许某申请政府信息公开的回复称:“隗伟律师:郭某、许某信息公开申请我局已收悉，并迅速转交汉台分局予以调查，现将有关情况回复如下:经汉台分局核查，该移民搬迁开发项目为2004年汉台区武乡镇党委、政府为解决当地群众生活条件恶劣的问题，根据村民强烈要求，由当地党委、政府自行组织实施的项目，市、区两级自然资源部门和移民办均未在武乡镇宋家沟村实施过移民搬迁征地工作，故自然资源部门没有相关资料信息:请转汉台区武乡镇人民政府予以信息公开。特此回复”

2022年11月14日武乡镇政府对申请人申请的信息公开内容作出答复称:“经查，原告申请公开的汉台区武乡镇宋沟村六、七组移民搬迁项目等相关信息不存在”。申请人不服武乡镇政府信息公开答复，向汉台区人民法院提起行政诉讼，2023年4月12日汉台区人民法院作出(2023)陕0702行初13号行政判决认为该案被告机关对原告申请的相关政府信息已进行了查找，且宋沟村六七组移民搬迁项目，系从宋沟村六七组将村民搬迁至他处的行为，对宋沟村六七组的土地并未实施征收，2004年1月1日，汉台区武乡镇宋沟村村民委员会与汉中富山农林科技发展有限责任公司签订了《山地林地经营承包合同》以及汉中市自然资源局的政府信息公开回复内容均可予以证实。而原告申请的10项政府信息，均系基于土地征收行为而应产生的资料。故被告作出的《政府信息公开告知书》认定事实清楚，适用法律正确。判决驳回了原告郭某、许某的诉讼请求。

2023年7月3日，申请人郭某、许某向汉台区农业农村局邮寄书面政府信息公开申请，申请书称“申请人系汉台区武乡镇宋沟村村民，在本村拥有合法承包地，为查询自身信息，特向贵机关申请以下信息:1.土地承包经营权合同(土地承包合同);2.地籍调查表;3.宗地图;4.宗地界址点坐标等地籍类调查成果”。2023年7月21日汉台区农业农村局作出《政府信息公开告知书》告知:“你们所申请的公开的信息不存在，我局无法提供。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第四项规定，特此告知”。申请人不服，依法提起行政诉讼。汉台区人民法院2023年12月5日作出(2023)陕0702行初79号行政判决，认为该案被告机关于2023年7月7日收到《政府信息公开申请表》后，查询农村土地承包确权管理平台，未有原告所需文件，遂组织专人到武乡镇和吴庄村实地调查，核实并翻阅相关资料后，发现两原告均系武乡镇宋沟村村民，但在2004年其所在的6、7组全体村民(集体经济组织成员)因居住环境恶劣等原因一致同意，自愿实施了整体移民搬迁，6、7小组自然解散,将承包地、林地交归村集体所有，由村委会统一集中流转:用取得的流转费解决搬迁资金问题。故而，两原告所申请的相关信息不存在。被告作出的《政府信息公开告知书》认定事实清楚，适用法律正确。判决驳回了原告郭某、许某的诉讼请求。申请人不服，提出上诉，汉中市中级人民法院2024年3月21日作出(2024)陕07行终21号行政判决，认为被告汉台区农业农村局已尽检索义务，判决驳回上诉，维持原判。

2024年5月20日，申请人郭某、许某向汉台区政府办公室邮寄履行法定职责申请书，申请事项为:“1.依法就案涉土地性质、用途、权属进行明确;2.依法就被申请查处单位违法流转土地、违法征收进行调查处理，并书面答复申请人”。汉台区政府办公室5月23日经区政府安排将该申请批转至武乡镇，由武乡镇牵头，就申请事项进行调查核实，书面答复申请人。同年10月18日武乡镇政府书面答复申请人称:“你二人在2004年之前居住在汉台区武乡镇宋沟村6、7组，因宋沟村6、7组位于丘陵地带，常年千旱缺水，自然环境恶劣，道路交通设施落后，居住条件差，群众生产生活极为不便，遇到极端天气存在滑坡泥石流风险隐患，宋沟村6、7组村民包括你二人在内的村民强烈要求搬迁。因当时无相关搬迁经费，经过宋沟村6、7组村民民主协商一致同意参照汉台区扶贫办发(2003)13号文件，按照“5+1”扶贫搬迁政策，宋沟村6、7组村民在自愿搬迁的原则上采取投亲靠友异地搬迁，村内其他组上搬迁。同时，6、7组村民自愿把其承包土地、林地交回宋沟村村委会归村集体所有，土地用途为农业用地，由宋沟村村委会进行统一集中流转，取得承包费后解决搬迁资金问题。后经宋沟村村委会多方联系到汉中富山农林科技发展有限公司愿意承包流转6、7组的土地、林地。宋沟村村委会与该公司签订了30年(2034年流转期满)的土地流转合同后取得该公司的承包金30万元，并在合同上特别注明了“此资金主要用于垫付宋沟村6、7组群众搬迁费用”。甲方(宋沟村村委会)要按照合同约定在2004年6月30日以前保证100%完成搬迁32户121人，并妥善处置好群众生活生产，确保安居乐业。你二人在取得搬迁费后，早已搬迁到其他住所，至今未在宋沟村居住生活，形成户口空挂，且宋沟村6、7组土地流转完全是村民自发自愿，民主协商一致自愿合法流转，武乡镇人民政府没有干涉过宋沟村6、7组土地、林地流转事宜，因此不存在违法流转土地、林地的问题，而你二人申请的事项属于土地流转，不属于土地征收，因此也不存在违法征收问题”。

申请人不服上述答复，于2024年11月5日向被申请人申请行政复议，请求依法撤销武乡镇政府2024年10月18日作出的《关于对郭某、许某提出的履行法定职责申请书的答复》责令其重新作出答复、处理意见，被申请人于2024年12月13日作出汉区政复决字(2024)31号行政复议决定，认为武乡镇政府直接作出答复处理，违反了依法行政的基本原则，撤销了武乡镇政府作出的书面答复。

2025年1月23日，申请人郭某、许某向汉台区人民政府邮寄了《土地权属争议调处申请书》，汉台区人民政府收到申请人递交的申请后，于1月24日按照属地原则将案件批转至汉台区武乡镇人民政府处理。后申请人认为汉台区人民政府未在法定期限内履行土地权属争议调解处理职责，向汉中市人民政府提起行政复议，要求依法确认汉台区人民政府超期未与答复行为违法，责令限期作出答复处理意见，并书面告知申请人。汉中市人民政府受理案件后认为：汉台区武乡镇宋沟村六、七组土地权属明确，属农村集体土地，不能适用《中华人民共和国土地管理法》第十四条和自然资源部《土地权属争议调查处理办法》对土地权属争议的规定对申请人的请求进行处理，汉台区人民政府不具有对申请人申请事项进行处理的法定职责，申请人应当按照《中华人民共和国农村土地承包法》规定的途径解决争议。驳回了申请人的行政复议请求。

本机关认为本案的争议焦点是：一、申请人所申请事项是否属于土地权属争议；二被申请人是否具有对申请人申请事项进行调解的法定职责，被申请人是否已依法履职。

被申请人提交的《汉中市集体山权林权证存根》和《森林、林木、林地状况登记表》记载宋沟村六、七组的土地、林地的权属为村集体所有，且人民法院相关判决已经认定，汉台区武乡镇宋沟村六、七组土地没有实施过征收，一直为农村集体土地，其权属性质明确。故本案属于农村土地承包经营权引起的纠纷，根据自然资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条第四款：“下列案件不作为争议案件受理：(四)农村土地承包经营权争议案件”规定，不能适用《中华人民共和国土地管理法》第十四条的规定对申请人的请求进行处理。

根据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第一款：“农村土地承包经营纠纷调解和仲裁，适用本法。农村土地承包经营纠纷包括:(一)因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷;(二)因农村土地承包经营权转包、出租互换、转让、入股等流转发生的纠纷;(三)因收回、调整承包地发生的纠纷;(四)因确认农村土地承包经营权发生的纠纷；(五)因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷;(六)法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷”的规定，本案属于《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第一款规定的争议处理范围，申请人可以依据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条和《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第三条、第四条规定请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解。根据《中华人民共和国农村集体经济组织法》第五十六条的规定，对确认农村集体经济组织成员身份有异议，或者农村集体经济组织因内部管理、运行、收益分配等发生纠纷的，当事人可以请求乡镇人民政府、街道办事处或者县级人民政府农业农村主管部门调解解决；不愿调解或者调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院提起诉讼。被申请人作为乡镇人民政府，可以依据前述法律规定对申请人提出的申请进行调解，但并无对申请人申请的确认其村集体组织成员资格和对涉案农村土地承包经营纠纷直接作出处理决定的法定职责。本案中，被申请人收到申请人递交的《土地权属争议调解处理申请书》后，查明原宋沟村六、七组解散，其土地、林地权属归村集体所有，因申请人原集体组织解散无法调解，最终根据事实情况向申请人出具了《关于郭某、许某申请土地权属争议调查处理有关情况的函》。被申请人因客观原因无法组织调解，属于《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》和《中华人民共和国农村集体经济组织法》中规定的调解不成的情形，应当认定为被申请人已经履行法定职权，申请人应当按照法律规定的途径解决争议。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十九条之规定，本机关决定如下：驳回申请人行政复议请求。

申请人对本行政复议决定不服，可以自收到本行政复议决定书之日起15日内向汉中市中级人民法院提起行政诉讼。

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